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CADE 2013

Conferencia Anual de Ejecutivos 

PARTICIPACIÓN CIUDADANA: INSTITUCIONALIDAD Y DEMOCRACIA

Panamá, 9, 10 y 11 de abril 

Conferencia Inaugural[1]

Edmundo Jarquín[2] 

LA POLÍTICA IMPORTA, Y MUCHO

Edmundo Jarquín

Cuando en 1994 fui nombrado el primer encargado de la recién establecida División de Reforma del Estado, Gobernabilidad Democrática y Sociedad Civil, en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se conoció que un destacado costarricense, que estaba en el BID, exclamó asombrado y extrañado:

¡Un nica encargado de los programas de gobernabilidad democrática!

Cuando me comentaron lo anterior dije que entendía perfectamente el asombro y extrañeza del amigo tico, pues desde la perspectiva de un país de larga tradición democrática, sólido Estado de Derecho y fortaleza institucional, que se demarca, como la luz con la sombra, con la tradición nicaragüense de dictaduras, revoluciones y guerras civiles, resultaba paradójico, por decir lo menos, que un nicaragüense se encargara de los recién estrenados programas de gobernabilidad democrática, fortalecimiento institucional y promoción de la sociedad civil.

Algo semejante me ocurriría años después en Panamá.

A mediados de 2006 el Presidente Torrijos había convocado a la Concertación Nacional para el Desarrollo, para dar confianza dijo, en que los recursos provenientes de la ampliación del Canal se utilizarían para el desarrollo del país. Solicitó al Sistema de Naciones Unidas que se encargara de la organización de todo el proceso de la Concertación. Naciones Unidas integró un amplio equipo de consultores y consultoras panameñas y extranjeros, de los que formaba parte un número visible de consultores y consultoras nicaragüenses. Concluida la etapa preparatoria, a inicios de 2007 llegó el momento de seleccionar a quién sería el Facilitador Principal de la Concertación, que iniciaba su etapa formal.  Cuando la designación recayó en mi persona, entre el grupo panameño se armó una suerte de turbamulta que entró intempestivamente en la oficina de Isabel Saint Malo de Alvarado, quién por Naciones Unidas estaba a cargo de todo el proceso, y le increparon:

¡Isabel!, ¡otro nica más! Si los nicas son tan buenos, ¿por qué ese país está tan fregado?

Esas anécdotas, que pudieran parecer un recurso para introducirme ante esta audiencia y captar su atención, subrayan el tema central de esta CADE: “Participación ciudadana: institucionalidad y democracia”, porque, como lo veremos después, en el éxito o fracaso de los países las personas importan, pero importan, y mucho más, las instituciones.

Cuando el Presidente Martinelli y Roberto Troncoso[3] estudiaron en el INCAE en Nicaragua, en la segunda parte de los años 70, mi país había tenido un cuarto de siglo de fuertísimo crecimiento económico. Durante 25 años habíamos tenido una tasa de crecimiento promedio del PIB de casi el 7%, comparable a la que tenían los entonces conocidos como “tigres asiáticos”, pero todo el progreso alcanzado se vino abajo por carencias institucionales y políticas. Todo se derrumbó por la incapacidad de hacer el tránsito de la dictadura a la democracia, como también nos había ocurrido a finales del siglo XIX, en que después de casi tres décadas de paz, estabilidad y progreso, fuimos incapaces de hacer el tránsito de la República Oligárquica a la República Democrática, y Nicaragua entró en un largo período de intervenciones extranjeras, inestabilidad y guerra civil.

En 1977, antes del asesinato de Pedro Joaquín Chamorro, cuya consecuencia más importante es que trasmitió a toda la sociedad el mensaje que el cambio político deseable no era posible dentro del marco institucional de la dictadura, y se desencadenó la insurrección popular que terminó en la revolución Sandinista, el PIB per cápita de Nicaragua era más de la mitad, casi los dos tercios del PIB per cápita de Costa Rica y  Panamá (54% y 57 % respectivamente).  Hoy, 35 años después, el PIB per cápita de mi país es la quinta parte o menos del PIB per cápita de esos países (18% y 20 %)[4]. En pocos años el PIB per cápita de Nicaragua, en dólares constantes de 1980, había retrocedido al nivel de 1942 (¡47 años atrás!), y las exportaciones se habían desplomado un 80%.

Esas dos trayectorias tan diferentes, la de Costa Rica y Panamá por un lado, y la de Nicaragua, por otra, se explican fundamentalmente por razones institucionales y políticas.

Para subrayar la importancia del tema que se ha escogido para esta CADE, voy a intentar abandonar la perspectiva de nuestros países para colocarnos en un escenario más global.

El libro más importante de economía del desarrollo del año 2012, y quizá de mucho tiempo, posiblemente sea el de los profesores Daron Acemoglu y James A. Robinson, del Instituto Tecnológico de Massachusetts y de la Universidad de Harvard, respectivamente. De ese libro, George Akerlof, Premio Nobel de Economía 2001, entre muchos comentarios elogiosos que ha recibido, dijo:

“Hace tiempo, un filósofo escocés poco conocido escribió un libro sobre qué hace qué los países tengan éxito y qué hace que fracasen. La riqueza de las naciones todavía se lee hoy en día. Con la misma perspicacia y la misma perspectiva histórica amplia, Daron Acemoglu y James Robinson han vuelto a abordar esta misma cuestión para nuestra época. Dentro de dos siglos, nuestros tataranietos también leerán Por qué fracasan los países”.

Ése es el título del libro de Acemoglu y Robinson: “Por qué fracasan los países”. Pero el subtítulo   -“Los orígenes del poder, la prosperidad y la pobreza”-  apunta más a la tesis central del libro: las instituciones económicas y políticas, son más importantes para explicar el éxito y fracaso de los países, que la posición geográfica, los recursos naturales, las creencias culturales y religiosas, o el mayor o menor conocimiento de las políticas económicas correctas, que sin duda tienen importancia, pero no tanto como los incentivos que derivan de las instituciones y la política que organizan a una sociedad, y las inducen al éxito o al fracaso.

En un esfuerzo enciclopédico y riguroso, y a la vez extremadamente leíble y ameno, Acemoglu y Robinson, pasan revista a numerosos casos que marcan el contraste entre éxito y fracaso, en la misma geografía y la misma cultura, desde los dos Nogales, Nogales Arizona, en los Estados Unidos, y Nogales Sonora, en México, solamente separados por una valla, con los cuales se inicia el libro, hasta el de Botsuana, país africano con fuerte crecimiento, al lado de los empobrecidos Zimbabue y Sierra Leona. El libro, además, para subrayar la relatividad de la importancia de las otras variables, como la geografía, los recursos naturales, la cultura y las políticas técnicas, también está lleno de comparaciones históricas entre países, y de un mismo país a lo largo de su trayectoria en el tiempo.

Por los años en que asumí mi responsabilidad en el BID se empezaba a cuestionar al llamado “Consenso de Washington”. Las reformas impulsadas por los organismos financieros internacionales habían contribuido a estabilizar las economías y los peores momentos de la crisis de los años 80 habían pasado. Pero, en general, los países de la región seguían sin crecer de manera significativa, con la excepción de Chile, y eso hacía más agudo el costo de las reformas y los ajustes. Entonces se empezó a hablar de las “reformas de segunda generación”, para destacar que no solamente bastaban las de primera generación, más de carácter macroeconómico, fiscal-financiero y de apertura de las economías, sino que había que prestar atención también a las instituciones del Estado de Derecho, en especial las vinculadas al mercado como los derechos de propiedad, la protección de las inversiones,  y la seguridad de los contratos y las transacciones. El eslogan fue: “las instituciones importan”, y hubo varias publicaciones al respecto, y se revalorizó la escuela de la economía institucional. En efecto, las instituciones del mercado importan, y mucho, pero el mejor diseño normativo-institucional de las mismas -como lo demuestra la tradición jurídica y política  latinoamericana-   puede quedar en la mayor irrelevancia si a la vez la Política, con mayúscula, es decir los partidos políticos, los liderazgos, la rendición de cuentas, el acceso a la información, el activismo de los ciudadanos, la efectiva vigencia de la independencia, separación y balance entre los poderes del Estado, es decir, las instituciones políticas del Estado de Derecho Democrático, no mejoran.

Al hilo con esas consideraciones, en la primera estrategia que el Directorio del BID aprobó para la recién creada División sobre temas institucionales, de gobernabilidad y sociedad civil, señalamos:

“Hay una relación directa entre el desarrollo económico y la calidad del proceso  de  gobierno.  El  éxito  de  las  reformas  económicas  y  las estrategias de reducción de la pobreza requieren del aumento de la capacidad institucional. Es necesario tomar en consideración las lecciones que ofrece la experiencia, según la cual estrategias y políticas económicas correctas se han visto limitadas en sus efectos por el mal funcionamiento de las instituciones públicas o por un ambiente político adverso.

Así, en los últimos años se ha fortalecido el consenso en torno a la importancia de la gobernabilidad para impulsar una sólida política de desarrollo. Primero, la gobernabilidad implica estabilidad política la cual está asociada a condiciones de integración socioeconómica interna, fortaleza de las instituciones democráticas y participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones. Segundo, la gobernabilidad requiere condiciones de confianza y previsibilidad jurídica, económica y política, incluyendo la existencia de un marco legal apropiado para el desarrollo, protección de los derechos de propiedad sin discriminación de género, un ambiente propicio para el desarrollo del sector privado, eficiente asignación de los recursos públicos, responsabilidad del gobierno y honestidad y transparencia en la administración del Estado. La relación entre desarrollo y gobernabilidad, en los términos señalados, es particularmente relevante en el marco de una economía de mercado y de sistemas políticos democráticos ya que sin un clima de confianza, estabilidad y previsibilidad jurídica y política es imposible un esfuerzo sostenido de ahorro, inversión e innovación que descansa en las expectativas y confianza de los agentes económicos privados”.[5]

Unos años después, en un esfuerzo conjunto con el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA), publicamos el libro “La Política Importa”[6] para destacar, más allá de los diseños normativos y organizativos, la importancia del sistema político y su funcionamiento para los esfuerzos por el desarrollo económico y social. Para entonces, vale la pena la insistencia, con la excepción de Chile, el resto de nuestros países habían crecido muy poco en las dos décadas precedentes. En ese contexto destacábamos que no era casualidad que los tres países con mayor tradición democrática y solidez del Estado de Derecho  -Chile, Costa Rica y Uruguay-   no siendo ni los más grandes ni los que más habían crecido históricamente, presentaban para casi todos los indicadores, los mejores niveles de bienestar y cohesión social. Y esto, se afirmaba, era resultado de que en democracia y a mayor solidez del Estado de Derecho, hay menos “captura” de las políticas públicas por intereses particulares, y así las mismas tienden a procesar, agregar y responder mejor a los intereses generales de la sociedad. Hoy, después de un década de fuerte crecimiento económico en la mayor parte de la región, la relación virtuosa entre institucionalidad y éxito económico ha quedado corroborada, porque sin la progresiva consolidación democrática que experimentan la mayoría de los países el “tirón externo” de la demanda de materias primas y alimentos no bastaría para explicar ese éxito, como lo demuestra el hecho que en el pasado condiciones externas favorables no fueron aprovechadas, o el caso de países, como Venezuela, fuertemente beneficiado por generosas rentas externas, pero que por carencias institucionales y políticas entregan un saldo extremadamente desfavorable en su economía.

El libro de Acemoglu y Robinson viene a fortalecer el arsenal de evidencia histórica y empírica sobre la importancia de la institucionalidad económica y política para el éxito de los países. Obviamente, y sin que sean sinónimos, nos referimos a la institucionalidad política democrática, que ellos llaman “inclusiva”, en el sentido que el poder político es influenciado por múltiples actores.

No es esta la oportunidad para discutir sobre la viabilidad del crecimiento económico autoritario, que Acemoglu y Robinson consideran insostenible, incluso para China, a partir de la relación que establecen entre instituciones económicas inclusivas e instituciones políticas inclusivas. En todo caso, en nuestra tradición y cultura política y constitucional liberal, todas las formas de autoritarismo han sido insostenibles, con o sin éxito económico, que siempre se ha revelado temporal.

Hasta ahora he comentado sobre la importancia de las instituciones y la democracia para el éxito de los países. Cabe, para concluir, preguntarnos: ¿Por qué la participación ciudadana importa para la institucionalidad y la democracia, que es el tema de esta CADE?

La participación ciudadana sin duda forma parte de la discusión más amplia sobre democracia participativa y democracia representativa. Corresponde, por tanto, una decantación inicial. Hay quienes, sin confesarlo públicamente, no creen en la democracia liberal, la democracia representativa. A regañadientes, la toleran. Y conservan sus formas, pero vaciándolas de contenido. Van del diagnóstico sobre las carencias y limitaciones de la democracia representativa a una concepción de la democracia participativa que la sustituye, y lo que ocurre es que al final del camino, o al poco andar, en los países que hemos visto estos fenómenos, se quedan sin representación y sin participación. Son los casos de “autoritarismo populista”, “caudillismo plebiscitario”, o como se le quiera llamar, en que un “líder iluminado” termina sustituyendo la voluntad de los ciudadanos y aplastando las instituciones formales de la democracia representativa, con la libertad de expresión y el derecho de participación, organización y manifestación, a la cabeza.

Nosotros estamos convocados, en esta CADE organizada por la Asociación Panameña de Ejecutivos de Empresa (APEDE), bajo otra concepción: la democracia participativa que complementa, renueva y fortalece a la democracia representativa. No evitamos el diagnóstico sobre las carencias, dificultades y limitaciones de la democracia representativa, pero no vamos a la falsa conclusión que debe ser sustituida. Sin duda que hay una suerte de crisis de la democracia representativa, cuyas causas y síntomas varían de país a país. Como señaló el constitucionalista catalán Joan Vintró Castells en una reciente conferencia en Nicaragua:

“Las causas de esta crisis son variadas: la complejidad de un mundo globalizado y altamente tecnificado, el alejamiento de los representantes públicos y de los partidos políticos con respecto a los ciudadanos y, por último, los supuestos de corrupción en los que se han visto envueltas bastantes autoridades políticas. Estos factores de crisis de la democracia representativa son los que explican precisamente el surgimiento de las propuestas y experiencias de la democracia participativa como una vía para superar algunas disfunciones de la democracia representativa, para promover su enriquecimiento y renovación. En definitiva, la presentación de la democracia participativa sería, como señala uno de sus principales estudiosos y teóricos (el profesor italiano Umberto Allegretti), “la democratización de la democracia”.[7]

Esa es la clave. La participación ciudadana como medio para renovar periódicamente la legitimidad de la democracia representativa y sus instituciones. En este sentido, la diversas modalidades de participación ciudadana pueden ayudar a cerrar la brecha entre la legitimidad de origen de los gobiernos, la legitimidad derivada de procesos electorales genuinamente democráticos, en que hay competitividad y los votos se cuentan bien, y la legitimidad de ejercicio, que deriva no solamente del correcto diseño técnico de las políticas públicas y la eficiencia en su ejecución, sino del respeto a la ley, la transparencia en la gestión, y estar permanentemente auscultando la voluntad de los ciudadanos.

En esta CADE se conocerá, estudiará y debatirá sobre diferentes experiencias de participación ciudadana, incluyendo la informal pero potente de las redes sociales. Es lo que corresponde, porque a diferencia de la democracia representativa que tiene un cuerpo teórico y normativo muy desarrollado, la democracia participativa es más un cúmulo de experiencias y lecciones de las cuales se puede aprender mucho.

Panamá es un país que puede asomarse sin temor a la participación ciudadana. Este país tiene un gran capital social, para usar la expresión de Robert Putnam, de instituciones informarles. Por un lado, la casi totalidad de fuerzas políticas, económicas y sociales, una verdadera masa crítica societal, forma parte del mismo paradigma de organización de la sociedad: democracia liberal y economía de mercado abierta. Por otro, una cultura de diálogo y concertación que ha sido puesta a prueba en momentos históricos decisivos recientes. He tenido la fortuna de acompañar, o estar cerca de algunos de esos momentos. Además de la Concertación Nacional para el Desarrollo de Panamá, los Diálogos de Bambito, en que participé en representación del BID, resultaron en compromisos que fueron críticos para asegurar la transición del autoritarismo a la democracia. Los Diálogos de Coronado, que también seguí desde el BID, y que se tradujeron en decisiones y reformas legales de envergadura, despejaron las dudas que había sobre la capacidad de Panamá de administrar soberanamente el Canal.

Ustedes, panameñas y panameños, no tienen que mirar a otra parte para entender que si la democracia y sus instituciones importan para el éxito de los países, y la participación ciudadana importa para la democracia y sus instituciones, la participación ciudadana importa para el éxito de Panamá.


[1] Versión editada

[2] Edmundo Jarquín, ha sido candidato a la Presidencia y Vicepresidencia de Nicaragua.

[3] Presidente de la Asociación Panameña de Ejecutivos de Empresa (APEDE), organizadora de la CADE.

[4] Tomado del ranking de los países por Renta Per Cápita según el Banco Mundial (2011)

[5] BID. GN-1883-5. “Marco de referencia para la acción del Banco en los programas de modernización del Estado y fortalecimiento de la sociedad civil”. 13 de marzo de 1996.

[6] “La política importa: democracia y desarrollo en América Latina”. BID e IDEA. Edición revisada, 2006. ISBN 1-59782-018-0.

[7] “Democracia participativa y renovación democrática”. Dr. Joan Vintró Castells. Cátedra Xabier Gorostiaga, S.J. Universidad Centroamericana (UCA), Managua, Nicaragua, 2013.

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